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2025年最新城市更新項(xiàng)目開發(fā)流程與投融資創(chuàng)新模式
發(fā)布時(shí)間：2025-07-28
城市更新作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、優(yōu)化城市功能布局的核心引擎，其開發(fā)流程已形成系統(tǒng)性、多維度的政策框架。2025年，國(guó)家層面通過(guò)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行的意見》等綱領(lǐng)性文件，結(jié)合地方創(chuàng)新實(shí)踐，構(gòu)建了從前期謀劃到長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)的全周期管理體系。
7月14日至15日中央城市工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議明確“城鎮(zhèn)化從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向穩(wěn)定提質(zhì)、城市開發(fā)從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量更新”。7月21日，住建部發(fā)布《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》，根據(jù)導(dǎo)則內(nèi)容，自此，地方城市更新項(xiàng)目正式進(jìn)入常態(tài)化開展歷史階段。導(dǎo)則要求：城市更新專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃，與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，作為城市更新項(xiàng)目實(shí)施、申請(qǐng)中央資金、專項(xiàng)債和城市更新項(xiàng)目貸款的依據(jù)。本文基于最新政策導(dǎo)向，結(jié)合典型案例，系統(tǒng)解析城市更新項(xiàng)目開發(fā)的核心環(huán)節(jié)與實(shí)施要點(diǎn)。
一、政策背景與頂層設(shè)計(jì)
2025年城市更新政策呈現(xiàn)三大特征：一是資金支持體系全面升級(jí)，中央預(yù)算內(nèi)投資設(shè)立專項(xiàng)額度，超長(zhǎng)期特別國(guó)債重點(diǎn)投向地下管網(wǎng)改造等領(lǐng)域，政策性銀行推出25年期低息貸款；二是規(guī)劃管控機(jī)制創(chuàng)新，自然資源部推動(dòng)"規(guī)劃-實(shí)施"雙細(xì)則銜接，上海、深圳等地試點(diǎn)容積率轉(zhuǎn)移、地價(jià)折抵等政策；三是實(shí)施主體多元化，形成"政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作+公眾參與"的協(xié)同模式，重慶、廣州等地探索集體土地作價(jià)入股、REITs融資等路徑。政策重心從物理空間改造轉(zhuǎn)向功能提升與民生改善，強(qiáng)調(diào)"留改拆"比例底線（不低于70%）、公共要素同步實(shí)施等原則。
二、全流程開發(fā)關(guān)鍵環(huán)節(jié)
1. 前期策劃與項(xiàng)目生成
項(xiàng)目啟動(dòng)需依托城市體檢結(jié)果，重點(diǎn)排查基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共服務(wù)短板等問(wèn)題。2025年要求所有更新項(xiàng)目必須完成"城市生命線安全工程"評(píng)估，建立包含燃?xì)夤艿?、排水防澇?2類要素的風(fēng)險(xiǎn)清單。上海浦東新區(qū)在陸家嘴北區(qū)改造中，通過(guò)BIM技術(shù)構(gòu)建三維管線模型，精準(zhǔn)定位37處隱患點(diǎn)，提前規(guī)避改造沖突。政策層面，財(cái)政部明確對(duì)完成城市體檢并納入更新計(jì)劃的項(xiàng)目給予10%補(bǔ)助資金傾斜。
2. 方案編制與合規(guī)審查
更新方案需包含功能定位、經(jīng)濟(jì)測(cè)算、實(shí)施路徑等核心內(nèi)容。北京市朝陽(yáng)區(qū)實(shí)行"雙審雙控"機(jī)制，方案需通過(guò)區(qū)規(guī)劃資源部門初審和市級(jí)專家委員會(huì)復(fù)審，重點(diǎn)審查歷史風(fēng)貌保護(hù)、日照間距等強(qiáng)制性指標(biāo)。涉及控規(guī)調(diào)整的，需取得市規(guī)劃資源部門意見后由區(qū)政府認(rèn)定。深圳光明區(qū)創(chuàng)新采用"帶方案出讓"模式，將土地出讓與更新方案審批合并，使項(xiàng)目周期縮短40%。
3. 資金籌措與政策銜接
當(dāng)前資金渠道呈現(xiàn)"四三二一"結(jié)構(gòu)：40%來(lái)自專項(xiàng)債（2025年中央已下達(dá)2900億元額度）、30%政策性貸款（國(guó)開行利率3.0%-3.5%）、20%社會(huì)資本（含REITs、PPP等）、10%財(cái)政補(bǔ)貼。需特別注意政策銜接，如申報(bào)中央預(yù)算內(nèi)投資需確保不與超長(zhǎng)期國(guó)債、車購(gòu)稅資金重復(fù)；申請(qǐng)PSL貸款需滿足"三區(qū)三線"范圍內(nèi)、公益性占比超60%等條件。上海黃浦區(qū)建國(guó)東路項(xiàng)目通過(guò)發(fā)行56億元CMBS，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)證券化，融資成本較傳統(tǒng)貸款降低1.2個(gè)百分點(diǎn)。
4. 土地整備與產(chǎn)權(quán)歸集
土地手續(xù)辦理遵循"分類處置"原則：對(duì)于收儲(chǔ)地塊，采用"帶條件出讓"方式明確配建要求；存量補(bǔ)地價(jià)適用于權(quán)屬清晰地塊，上海規(guī)定基準(zhǔn)地價(jià)30%的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)；零星更新項(xiàng)目允許原權(quán)利人自行改造，北京規(guī)定不超原建筑面積免辦用地手續(xù)。深圳龍崗區(qū)在愛聯(lián)片區(qū)改造中，通過(guò)"產(chǎn)權(quán)置換+貨幣補(bǔ)償"組合模式，完成12宗歷史遺留地塊整合，平均簽約率達(dá)92%。
5. 建設(shè)施工與品質(zhì)管控
施工階段需強(qiáng)化綠色低碳技術(shù)應(yīng)用，2025年要求新建項(xiàng)目裝配式建筑占比不低于40%，裝配率不低于60%。南京市頤和路民國(guó)建筑群改造中，采用"微更新+智慧運(yùn)維"模式，植入能耗監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，使能耗降低28%。質(zhì)量監(jiān)管方面，北京推行"智慧工地"管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)揚(yáng)塵、噪音等數(shù)據(jù)，質(zhì)量問(wèn)題整改率提升至98%。
6. 運(yùn)營(yíng)管理與長(zhǎng)效發(fā)展
建立"投建營(yíng)"一體化機(jī)制是關(guān)鍵。成都玉林片區(qū)試點(diǎn)"社區(qū)合伙人"制度，商戶合作社自籌1200萬(wàn)元參與改造，通過(guò)租金分成實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。資產(chǎn)證券化方面，深圳人才安居集團(tuán)發(fā)行全國(guó)首單保障房REITs，募集資金12.8億元，收益率達(dá)4.5%。2025年政策明確，運(yùn)營(yíng)期達(dá)標(biāo)的更新項(xiàng)目可申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為改造投資的5%-8%。
三、城市更新投融資五大創(chuàng)新模式
一、特許經(jīng)營(yíng)模式（政府和社會(huì)資本合作）
舊PPP模式下，政府通過(guò)公開引入社會(huì)資本方，過(guò)早鎖定政府未來(lái)支出責(zé)任，在財(cái)政投入的同時(shí)另外形成政府隱性債務(wù)。2023年11月8日《〈關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見〉的通知》(國(guó)辦函〔2023〕115號(hào))發(fā)布，特點(diǎn)在于：全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)成本和獲得一定投資回報(bào)，且不得額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，政府不得使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)成本。
具體實(shí)施方式主要包含“建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交（BOT）”“轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交（TOT）”“改建一運(yùn)營(yíng)一移交（ROT）”“建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交（BOOT）”“設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一運(yùn)營(yíng)一移交（DBFOT）”等。
二、“政府+企業(yè)+產(chǎn)權(quán)所有者”模式
在地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)以及產(chǎn)權(quán)所有者相結(jié)合的模式下，地方政府負(fù)責(zé)公共設(shè)施投資，房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目改造和運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)所有者協(xié)調(diào)配合并分享收益。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是整合各方資源，解決更新區(qū)域的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題更加迅速，推動(dòng)項(xiàng)目有效運(yùn)營(yíng)；缺點(diǎn)是涉及的主體較多，協(xié)調(diào)難度較高。
三、"EPC+O"模式(工程總承包+融資+運(yùn)營(yíng))
2022年10月，政府投資項(xiàng)目引入EPC+O（工程總承包+運(yùn)營(yíng)）模式，EPC+O是傳統(tǒng)EPC的衍生模式，指項(xiàng)目建設(shè)單位委托工程總承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工和采購(gòu)等工程建設(shè)任務(wù)，在政府投資之外，整合資源撬動(dòng)社會(huì)資本注入，并承擔(dān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。
這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于將工程項(xiàng)目進(jìn)行整體外包，統(tǒng)籌建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，綜合平衡工期、質(zhì)量和成本的關(guān)系，從源頭上降低項(xiàng)目綜合成本和提高投資效益。
四、屬地企業(yè)或產(chǎn)權(quán)人(村集體)出資自主改造模式
由屬地企業(yè)或居民（村集體）自主進(jìn)行更新改造，以滿足訴求者的合理利益訴求，分享更新收益。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是城市更新方式較為靈活，能夠滿足不同的需求，從而減輕政府的財(cái)政壓力；缺點(diǎn)是政府監(jiān)管的難度增加，項(xiàng)目進(jìn)度無(wú)法很好地掌控，容易忽視公共區(qū)域的改善提升。
五、“社會(huì)投資人+EPC”模式
由政府委托其下屬國(guó)企與工程建設(shè)企業(yè)共同出資成立合資公司，由合資公司負(fù)責(zé)所涉及城市更新項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，由項(xiàng)目公司自負(fù)盈虧、自求平衡。該種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以吸引大型工程建設(shè)單位及專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，整合資金優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)大規(guī)模項(xiàng)目的實(shí)施；缺點(diǎn)是存在潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，融資難度大、綜合成本高。
后經(jīng)過(guò)重新設(shè)計(jì)，探索出“投資人+EPC+O”（“投資人+設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工總承包+運(yùn)營(yíng)”）模式，主要適用地方國(guó)企的公益性與經(jīng)營(yíng)性打包的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目或者純市場(chǎng)化和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。類似的還有社保基金/產(chǎn)業(yè)基金+“投資人+EPC”模式，以社?；?產(chǎn)業(yè)基金作為項(xiàng)目公司的出資方。
四、地方創(chuàng)新實(shí)踐與政策突破
1. 上海模式：精細(xì)化治理與金融創(chuàng)新
上海構(gòu)建"1+16+X"政策體系，市級(jí)層面出臺(tái)《城市更新條例》，16個(gè)區(qū)制定實(shí)施細(xì)則。在黃浦濱江更新中，首創(chuàng)"土地出讓金返還"機(jī)制，將30%出讓金注入公共設(shè)施基金。金融工具方面，推出城市更新貸（利率2.75%）、REITs等，2024年發(fā)行規(guī)模達(dá)870億元。
2. 深圳探索：市場(chǎng)化主導(dǎo)與容積獎(jiǎng)勵(lì)
深圳實(shí)施"雙95%"規(guī)則（簽約率、面積率均超95%可啟動(dòng)征收），光明科學(xué)城通過(guò)"產(chǎn)業(yè)用地+商業(yè)配套"4:6配比，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目IRR 6.2%。創(chuàng)新容積率轉(zhuǎn)移制度，允許將20萬(wàn)㎡商業(yè)指標(biāo)轉(zhuǎn)移至產(chǎn)業(yè)用地，提升地塊價(jià)值。
3. 廣州路徑：集體經(jīng)濟(jì)與文脈保護(hù)
獵德村改造采用"村民+房企+政府"三方分成模式，村集體獲得51%物業(yè)產(chǎn)權(quán)，年租金收入超3億元。永慶坊改造中，首創(chuàng)"微改造+非遺活化"，將李小龍祖居等歷史建筑轉(zhuǎn)化為文創(chuàng)空間，帶動(dòng)片區(qū)租金上漲150%。
城市更新是一個(gè)涉及廣泛領(lǐng)域的復(fù)雜工程，不僅需要大量資金支持，還需要政策的引導(dǎo)和社會(huì)資本的積極參與。從政府設(shè)立專項(xiàng)資金、出臺(tái)相關(guān)政策到市場(chǎng)化投融資模式的創(chuàng)新，各地都在積極探索適合自身發(fā)展的路徑。這些舉措的有效實(shí)施，為城市更新項(xiàng)目提供了強(qiáng)有力的保障，提高了資金使用效率和項(xiàng)目的可持續(xù)性。然而，城市更新不僅僅是一個(gè)資金和政策的問(wèn)題，更需要考慮城市的歷史文化和居民的生活需求。在推動(dòng)城市更新的過(guò)程中，如何平衡各方利益、確保項(xiàng)目的透明性和公正性，仍然是一個(gè)重要的課題。未來(lái)，各地還需繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索新的投融資模式，并因地制宜地推進(jìn)城市更新，實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。
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